在江苏省泰州市中级人民法院（2025）苏12行终230号行政判决书中，邱桂琴的名字被反复提及。这位1973年出生的农村女性，从1990年2月进入泰州市第一地质机械厂做临时工，到1997年12月才被批准录用为劳动合同制工人，再到2023年办理退休，她用33年的工龄换来了一份残缺的养老金——因1990年至1997年的农村户口身份，这段长达7年的工作经历无法被认定为社保缴费年限，也无法补缴养老保险，她只能拿着按1998年参保起算的养老金，为年轻时的户口身份付出沉重代价。

一、临时工的身份困境：农村户口被挡在社保门外

邱桂琴的社保困境，始于1990年她进入泰州市第一地质机械厂的那一刻。彼时，泰兴市（原泰兴县）自1987年1月起已实行企业职工养老保险社会统筹，但参保范围有着严格的限制。根据江苏省劳动局《关于企业职工养老保险制度改革的实施办法》（苏劳险[1992]3号）规定，企业参加养老保险的职工仅包括固定职工、合同制职工（含农民合同制职工），以及县以上劳动部门批准使用的城镇临时工。而邱桂琴的户口性质为农业户口，属于企业自主招用的临时工，既没有经过县以上劳动部门的正式批准，也不符合“城镇临时工”的身份要求，因此被排除在参保范围之外。

“企业自主招用的临时工一般不参加职工养老保险，只有经过县以上劳动部门批准使用的城镇临时工，才可以参加企业职工养老保险。”泰州市中级人民法院在判决书中明确指出，邱桂琴虽于1990年进入原单位工作，但直至1997年12月才经劳动部门批准录用为劳动合同制工人，在此之前，她的身份是“企业自主招用的临时工”，且为农业户口，因此无法参加企业职工养老保险。

1998年1月，泰州市第一地质机械厂才开始为邱桂琴缴纳企业职工基本养老保险，此时她已经在该厂工作了近8年。2023年1月，邱桂琴办理退休手续时，养老金核定仅从1998年1月开始计算，1990年至1997年的工作经历因“无法参加养老保险”，既不能视同缴费年限，也无法补缴实际缴费，导致她的养老金大幅缩水。

二、补缴政策的“玻璃门”：临时工转合同制工人的适用困境

为了挽回7年的社保损失，邱桂琴多次向高港区社会事业局申请责令原单位补缴1990年2月至1997年12月的养老保险，她主张自己符合《江苏省规范完善补缴企业职工基本养老保险费办法》（苏人社规〔2021〕1号）第一条第六项的规定：“按照有关规定招用的临时工后转为企业劳动合同制工人的，其在当地实行劳动合同制工人养老保险后从事临时工期间按国家和省规定可以计算为连续工龄的年限，用人单位和职工本人可补缴企业职工基本养老保险费。”

但这一主张被法院驳回。法院认为，该条款适用的前提是“临时工期间按国家和省规定可以计算为连续工龄的年限”，而根据生效裁判认定，邱桂琴1990年至1997年的临时工经历，因户口性质和用工审批问题，不属于“可以计算为连续工龄的年限”，因此不符合补缴条件。

更关键的是，江苏省的补缴政策对临时工的户口性质有着隐性限制。根据苏人社规〔2021〕1号第三条规定，可补缴的临时工仅限“经县以上劳动部门批准使用的城镇户口的临时工”，而邱桂琴作为农业户口的临时工，即使后来转为合同制工人，也无法突破户口身份的限制，享受补缴待遇。这一规定直接将农村户口的临时工排除在补缴范围之外，形成了一道看似公平、实则难以逾越的“玻璃门”。

三、改制遗留的承诺与无法兑现的社保待遇

邱桂琴在诉讼中提交了高港区政府2005年6月24日印发的《关于协调解决泰州市第一地质机械厂职工经济补偿金的会议纪要》，该纪要显示，因1998年之前地质机械制造公司对所有职工都未缴纳社会保险，高港区政府决定为改制时的职工计提补偿金73.33万元，由政府兜底抵冲企业欠缴的1998年之前的社保费用。邱桂琴认为，自己作为1998年之前的职工，应享受政府的补缴待遇。

但法院认为，该会议纪要主要涉及单位改制过程中对职工的政策性补偿安排，属于企业改制的历史遗留问题，不适宜由人民法院进行合法性审查，因此不予评判。这意味着，政府当年的兜底承诺，并未转化为邱桂琴个人可主张的社保权利，她的补缴诉求再次落空。

四、行政程序的“口头答复”与反复维权的困境

邱桂琴的维权之路，还遭遇了行政程序的困境。她于2024年6月24日向高港区社会事业局邮寄书面申请，要求责令原单位补缴社保，但该局未作出书面处理，仅主张已对邱桂琴进行了多次口头答复，告知其请求无法律依据。

法院认为，在已有生效裁判和信访处理意见明确说明邱桂琴的情形不符合参保和补缴条件的情况下，邱桂琴再行要求高港区社会事业局作出书面答复，已无实际意义，因此对其主张不予采信。而高港区政府作出的行政复议决定，也以邱桂琴已领取养老金、不符合补缴条件为由，驳回了她的复议请求。

五、户口身份的历史枷锁与社保制度的时代局限

邱桂琴的案例，折射出我国养老保险制度发展初期的时代局限。在计划经济向市场经济转型的过程中，养老保险实行县级统筹，参保范围严格限定为城镇固定工、合同制职工和经批准的城镇临时工，农村户口的临时工被系统性地排除在外。这种以户口身份和用工审批为核心的参保规则，本质上是城乡二元结构在社保制度中的延伸，导致农村户口职工即使付出了同等劳动，也无法获得同等的社保保障。

“我国的社会保险制度是从市、县级统筹起步，逐步提高统筹层次，逐步发展完善的。”泰州市中级人民法院在判决书中指出，有关职工的工龄计算、养老保险缴纳以及退休后的养老金领取标准及待遇等问题，是一项政策性非常强的工作，在不同时期、区域、用工身份等因素的影响下，处理结果也不尽相同。邱桂琴的遭遇，正是这一历史进程中城乡身份差异留下的深刻烙印。

如今，城乡二元结构正在逐步打破，养老保险制度也实现了省级统筹，但邱桂琴这一代农村临时工的社保损失，却因政策的溯及力限制和历史身份的枷锁，难以得到弥补。她的案例提醒我们，社保制度的公平性，不仅体现在当下的规则设计中，也需要对历史遗留的身份差异问题给予必要的关注和救济，让每一位劳动者的工龄都能被公平对待，每一份付出都能得到应有的保障。